Política para el desarrollo productivo regional: No más dilaciones

Recientes catástrofes que han generado altos costos sociales y económicos en nuestro país, ponen sobre el tapete la necesidad de corregir fenómenos de desigualdad que también se expresan en las grandes brechas que separan a Santiago de las regiones. Una arquitectura institucional que permita empoderar a los gobiernos regionales y promover una transformación productiva es el camino a seguir.

Graciela Moguillansky

El terremoto en el Norte y el incendio en Valparaíso han vuelto a desenmascarar el lado oculto de Chile, aquel que el promedio de las estadísticas no revela, generando la ilusión de que el país está al borde del desarrollo.  También nos muestra otra arista de la desigualdad, aquella vinculada a grandes brechas persistentes entre regiones, en indicadores tales como ingresos per cápita, calidad del empleo y productividad.

Superar esta situación requiere de esfuerzos conjugados no solo en torno al desarrollo productivo sino que en relación a una arquitectura institucional que permita empoderar a los gobiernos regionales y promover una efectiva transformación productiva en los territorios.

Aunque el programa de la Nueva Mayoría plantea dotar al gobierno regional de autonomía política y administrativa especialmente en las materias relacionadas con el desarrollo y competitividad del territorio, y la Nueva Agenda Regional avanza con medidas específicas en esa dirección, creemos que para hacer efectivo el desarrollo productivo, las propuestas aún no están suficientemente maduras, se trata entonces de aportar con un grano de arena en esa dirección.

Con la elección de los consejeros regionales en noviembre de 2013, se avanzó algo en la descentralización política, y es posible que durante este período presidencial se apruebe en el parlamento la elección popular de los intendentes. Sin embargo, ello está lejos de generar las condiciones para que la región decida acerca de las transformaciones y políticas requeridas para un  desarrollo regional inclusivo

Con la elección de los consejeros regionales en noviembre de 2013, se avanzó algo en la descentralización política, y es posible que durante este período presidencial se apruebe en el parlamento la elección popular de los intendentes. Sin embargo, ello está lejos de generar las condiciones para que la región decida acerca de las transformaciones y políticas requeridas para un  desarrollo regional inclusivo.

La experiencia internacional en países exitosos, tales  como los del sudeste asiático o los del norte de Europa, muestran que éste no es un proceso que se realiza por decreto, sino que necesita aunar fuerzas que apoyen la transformación. En este sentido se destaca la importancia del desarrollo de coaliciones potentes, a partir de las cuales todos aquellos que estén por desarrollar su región, diversificar la estructura productiva, invertir en nuevas actividades generadoras de mejores empleos y de mayor productividad puedan aunar fuerzas a favor de una reforma institucional para incidir en la política pública desde el territorio.

Otorgamiento de poder efectivo: un factor clave.

En Chile y en el ámbito regional este tipo de coaliciones tuvieron una primera expresión en las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), y es posible que el actual gobierno quiera reeditarlas. Sin embargo, esta fue en su momento una  iniciativa con serias limitaciones, las que para ser superadas requieren del otorgamiento de poder efectivo, a partir de la conformación de una alianza público-privada articulada al Estado, con liderazgo sobre los servicios públicos ejecutores de las políticas y con recursos humanos, entendiendo por éstos la disponibilidad de funcionarios capacitados burocrática, técnica y políticamente, así como de recursos materiales, desde luego financieros, para implementarlas. Los gobiernos regionales (GOREs) están muy lejos de ello, requiriéndose de una descentralización de la estructura organizativa estatal, así como de los ingresos fiscales.

Las políticas de desarrollo productivo no pueden ser una tarea más de los ministerios sectoriales, ni de una división o departamento del gobierno regional, sino que requieren de una agencia público-privada a esa escala, que lidere, defina  y coordine al conjunto de políticas en cada región.

En el mundo actual es la acción conjunta del sector público y el privado el mecanismo capaz de incrementar el potencial para dar sustento a programas capaces de identificar los obstáculos y agilizar las políticas a favor de la transformación productiva.

En el mundo actual es la acción conjunta del sector público y el privado el mecanismo capaz de incrementar el potencial para dar sustento a programas capaces de identificar los obstáculos y agilizar las políticas a favor de la transformación productiva. Son las empresas y no los gobiernos quienes disponen de información sobre el mercado, mientras que los gobiernos pueden observar y evaluar los resultados conjuntos, liderar o bien coordinar las acciones colectivas y alentar un pensamiento dinámico tendiente a alcanzar objetivos regionales.

El organismo propuesto, debiera actuar sobre la base de un conjunto de reglas (instituciones) que permita subsanar la inconsistencia que rige en la actualidad entre las atribuciones otorgadas a los organismos regionales, como por ejemplo la definición de una Estrategia de Desarrollo Regional y la insuficiencia de las atribuciones para su ejecución, o bien entre las políticas de los servicios públicos sectoriales, con los requerimientos regionales. Lo que ocurre es que las estrategias, planes y agendas regionales u otras expresiones de intención, son “omitidos” en la práctica, en algunos casos no solo alterando el espíritu de la legislación o la norma, sino que contradiciéndolos.

Requerimientos concretos

Junto con una redefinición institucional, la política de desarrollo productivo con base territorial requiere: i) fortalecer las capacidades de implementación del gobierno regional, mediante un real liderazgo de las autoridades a cargo de materializar su ejecución;  ii)  funcionarios públicos estables, evitando su rotación que atenta contra la continuidad de las políticas; iii) coordinación de políticas y programas, para potenciar su efectividad frente a recursos escasos, así como su adaptación al contexto regional, iv) seguimiento y evaluación de programas y políticas, con el fin de mejorarlas o desecharlas. Sin embargo una cosa es proponer estas cuatro condiciones y otra cosa muy distinta llegar a realizarlas, por que existe en el ámbito de las instituciones una poderosa influencia del pasado, sobre el presente y el futuro y en esta influencia están involucrados los capitales de los diversos actores en juego.

La investigación en que se basa este artículo[1] muestra que en aquellas regiones donde con estructuras productivas más diversificadas y el sector privado con mayor capital social, las alianzas público privadas logran fortalecerse y legitimarse, lo que les da capacidad para influir tanto en la “territorialización” de las políticas sectoriales, como para orientar las propiamente regionales.

La creación de INNOVA Bíobio, en la VIII región, por ejemplo, es prueba de ello, a pesar de que la institucionalidad no lo favorece. Sin embargo, es difícil que esto ocurra en regiones estancadas, con escasa diversificación productiva, con bajo capital social y actores débiles.  En estos casos, es el Estado, en forma proactiva, el que debiera intervenir a favor de la reforma institucional, creando los incentivos para alinear a los poderes centrales y regionales tras el desarrollo productivo. En ausencia de un Estado proactivo, suele suceder que la ciudadanía ejerce indiscriminadamente presiones por el cambio, y lo obliga a intervenir, sin que la solución resultante sea siempre la mejor para la región.

Este es un proceso que requiere acumular fuerzas y de ninguna forma puede desarrollarse bajo un esquema único en todas las regiones. Quizás sea bueno comenzar implementando experiencias piloto, por una parte en aquellas regiones donde la ciudadanía está más empoderada y por otra, con un esquema muy diferente, en territorios pobres, de bajos indicadores económicos y bajo capital social. En los primeros el sector privado debiera jugar un muy importante papel, mientras que en los segundos el estado debiera abocarse a crear las condiciones para la aplicación eficaz de la política de desarrollo productivo. Esas condiciones junto con elaborar la estrategia, entendida ésta como un camino para la acción, necesita capacitar a los funcionarios públicos y fortalecer la asociación del privado para una elaboración e implementación eficaz de la política de desarrollo productivo.

 

1] Moguillansky G. y E. Ramirez (2014) Arquitectura institucional para la política industrial regional.por publicar. Documento del proyecto Cohesión Territorial para el Desarrollo, RIMISP.

 

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Sobre el Autor

Graciela Moguillansky

Graciela Moguillansky

Economista de la Universidad de Chile. Consultora internacional en desarrollo, comercio internacional y política industrial, con larga trayectoria en CEPAL (Comisión Económica para América Latina)