La sub representación femenina en la reforma de los sistemas previsionales

Un reciente estudio de la Cepal sostiene que las mujeres constituyen la mayoría de la población adulta mayor, pero, salvo excepciones, están sub representadas entre quienes perciben pensiones. La proporción de mujeres de 65 años y más que reciben algún tipo de pensión o jubilación es menor que la de hombres. Si bien en la región se ha avanzado en la inclusión por medio de pensiones no contributivas, estas son las prestaciones de menor monto y no permiten a las mujeres superar la situación de pobreza.


“Lograr que la dimensión de género esté presente de forma integral en el diseño de las reformas de los sistemas de pensiones constituye un desafío”, dice el estudio de la Cepal, titulado “De beneficiarias a ciudadanas: acceso y tratamiento de las mujeres en los sistemas de pensiones de América Latina (1).

La inclusión de las mujeres en los sistemas de pensiones es indispensable para hacer frente a la nueva estructura de edades de la población, a la demanda y la necesidad de autonomía económica y al ejercicio de sus derechos. Además, es también un requisito para la sostenibilidad de los propios sistemas. En estos sistemas persisten brechas que reproducen la desigualdad entre hombres y mujeres y en muchos casos la agudizan. Se trata de sistemas centrados en la experiencia masculina en el mercado laboral y, además, en una trayectoria continuada y de empleo formal que desde hace tiempo ha dejado de ser la regla.

A continuación, reproducimos un subcapítulo del mencionado estudio, referido a las edades de jubilación diferenciadas, como mecanismo de reconocimiento (páginas 58 y 59).

En un inicio, las diferentes edades de jubilación de las mujeres y los hombres se establecieron en Europa como un mecanismo de protección diferenciada que deriva del proteccionismo del derecho laboral para enfrentar la explotación de las mujeres en tiempos de la Revolución Industrial. Otra finalidad de esta diferenciación era que las parejas heterosexuales, que solían tener edades dispares, siendo mayores los hombres, pudieran vivir juntas sus años de retiro (CEPAL, 2018).

Sin embargo, es innegable que las figuras jurídicas evolucionan y adquieren nuevas connotaciones, tal como sucedió, como se ha visto en este capítulo, con los mismos principios de la seguridad social. Así, en un contexto de aumento de la esperanza de vida y de problemas en el financiamiento de los sistemas, la diferente edad de jubilación pasa a concebirse como una forma de compensar el trabajo no remunerando que realizan mujeres de todas las edades (CEPAL, 2018).

Diez países de América Latina consignan diferentes edades de jubilación para mujeres y hombres, aun cuando esta diferencia no se aplique en el caso de las pensiones no contributivas. Desde la perspectiva de este documento, deberían revisarse las edades diferenciadas solamente en función del sexo, aunque se trate de medidas de acción positiva, pues una de las características inherentes a la acción positiva es su temporalidad. En este caso, la revisión se justifica no porque se haya alcanzado la igualdad, sino para tener en cuenta otros mecanismos más eficaces de reconocimiento del cuidado. En ese sentido, se abordan las posibilidades de diversificar las edades de jubilación y se sigue teniendo presente la sostenibilidad de los sistemas de pensiones.

Podría sostenerse la conveniencia de diferenciar las edades de forma que se tenga en cuenta la diversidad de forma más amplia, ya no tanto en función del género, sino de las condiciones de empleo y de distintas realidades. Por ejemplo, podría distinguirse entre áreas urbanas y rurales como se hace en el Brasil, o entre sectores del empleo como en el caso del Uruguay. En cualquier caso, el criterio de las edades diferenciadas debe ir acompañado de mecanismos de compensación que hagan frente a la disparidad entre los años de aportes.

Por otra parte, en este debate cabe considerar que, al margen de las edades legales de jubilación, las oportunidades y restricciones del mercado laboral son determinantes para el tiempo de jubilación de trabajadores y trabajadoras. Por ese motivo, en varios contextos la edad legal y la edad real de jubilación no coinciden. En algunos casos, la edad real es más baja debido a la discriminación que experimentan las personas mayores que son expulsadas del empleo. En otros casos es más alta debido a los requisitos de años de aportes.

La clave parece estar en proporcionar estímulos a quienes cotizan y a las empresas para que al menos se cumpla el requisito de la edad legal. En todo caso, habrá que tener siempre presente que la jubilación no debería ser una obligación, según la Recomendación sobre los trabajadores de edad (núm. 162) de la OIT. Además, los Estados deberían apoyar la adopción de medidas que faciliten la transición gradual de las personas a la jubilación, según la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores de la OEA. En el mismo sentido, la observación general núm. 6 sobre los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores (de 1995) del Comité del PIDESC invita a los Estados Partes a fijar la edad de jubilación de manera flexible, de acuerdo con las actividades desempeñadas y la capacidad de las personas de edad avanzada, teniendo también en cuenta factores demográficos, económicos y sociales (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2018, “Observación general Nº 6”, párr. 28). Por ello, tal vez sea recomendable establecer la edad legal de jubilación bajo un enfoque de envejecimiento activo, pensando en alternativas tales como la jubilación parcial, en la que se combine el pago de una parte de la pensión con el trabajo remunerado a tiempo parcial o algunos días de la semana.

Esta opción puede hacer más llevadero el inicio de la jubilación para muchas personas que experimentan el cambio hacia la jubilación como una transición traumática. Este enfoque podría contribuir a preservar las capacidades y la autonomía de las personas mayores.

La experiencia europea

Las reformas implementadas en Europa en las últimas dos o tres décadas han complejizado los sistemas de pensiones europeos con una orientación hacia la existencia de varios pilares. De este modo, el Estado ya no es el único proveedor de jubilaciones y pensiones, sino que, en distintas proporciones según el país de que se trate, se combinan prestaciones estatales y prestaciones contributivas y ocupacionales, administradas públicamente, con otras prestaciones provenientes de la capitalización individual, cuya administración puede ser pública o privada.

En estas reformas se estrechó la relación entre aportes y prestaciones, se incorporaron componentes de capitalización individual (en unos casos, obligatorios; en otros, voluntarios) y se aumentó la edad jubilatoria. También se cambiaron o congelaron los mecanismos de indexación de los beneficios y, en muchos casos, se introdujo la esperanza de vida como parámetro para el cálculo de las pensiones, con las mismas tablas de mortalidad para ambos sexos.

En esta convivencia de subsistemas se ha evidenciado que las brechas de género en la cobertura son más amplias en las pensiones ocupacionales que en las estatales. Esto sucede precisamente porque en las primeras hay una relación entre el ingreso laboral y la prestación, y esta relación se ha estrechado con las reformas. En ese contexto, el reconocimiento del trabajo de cuidado no remunerado adopta distintas fórmulas.
La compensación de las desigualdades sociales y de género también se aborda mediante la implantación de pensiones universales, básicas o mínimas y otras prestaciones no contributivas. Se denominan créditos por cuidado ciertos instrumentos de los sistemas de pensiones destinados a compensar o reconocer el trabajo de cuidado que motiva la interrupción de las trayectorias laborales.
En algunos casos, estos créditos se asocian a períodos de licencia (por maternidad, enfermedad, desempleo u otros). También pueden consistir en el reconocimiento de un número específico de períodos de contribución para madres o padres, que van más allá del período de licencia de maternidad y paternidad. Algunos créditos suponen transferencias reales (contribuciones realizadas por el Estado en nombre del trabajador o la trabajadora) y en otros se determinan con el fin de calcular la prestación mediante el reconocimiento de un período determinado como si fuera un período cotizado.

Algunos países aplicaron reformas de capitalización individual siguiendo el modelo chileno. Se trataba sobre todo de los países de Europa oriental. Gran parte de ellos ha dejado sin efecto esas reformas.

En algunos países europeos, los créditos por cuidado se implementaron hace bastante tiempo (en Suecia, en los años setenta; en Alemania, en 1986; en Noruega, en 1992), pero las reformas mencionadas fortalecieron estos programas, como forma de mitigar los efectos negativos del estrechamiento de los aportes y las prestaciones. Por ejemplo, en Suecia, el sistema tiene un componente de cuentas nocionales y otro de jubilaciones ocupacionales, ambos financiados por trabajadores y empleadores. También existe una jubilación básica estatal para todas las personas que no puedan financiarse una pensión suficiente y se otorgan créditos por cuidado, en cuyo caso el Estado paga las contribuciones.

En la actualidad, prácticamente todos los países europeos ofrecen algún tipo de reconocimiento por períodos de cuidado infantil en el sistema de pensiones obligatorio. Los períodos cubiertos varían de un país a otro, desde unos pocos meses hasta tres años.

En algunos sistemas de pensiones, los créditos por cuidado reemplazan las contribuciones laborales de manera más completa que otros. En Bélgica, Finlandia, Hungría e Italia, la base de referencia es el salario anterior del cuidador o cuidadora (aunque en Finlandia se considera el 80% del salario anterior y en Hungría, el 70%). En Austria y Alemania, la base de cálculo es un valor predeterminado para todos. En Polonia, el Estado paga contribuciones por períodos de cuidado infantil sobre la base del salario mínimo y de los ingresos previos (con un tope del 60% al 75% del salario medio, dependiendo de la duración de la interrupción laboral).

Mecanismos de compensación

Además, existen diferentes tipos de programas de créditos de cuidado u opciones para distintos tipos de arreglos familiares. Así, el sistema sueco ofrece tres tipos alternativos de créditos para las familias con hijos: i) Si uno de los padres se retira del mercado laboral para cuidar a su hijo o reduce sus horas de trabajo por motivos de cuidado infantil, puede obtener créditos calculados sobre la base de sus ingresos laborales. Esta opción es conveniente para quienes hayan tenido ingresos laborales relativamente altos durante el año anterior al nacimiento. ii) También es posible optar por créditos sobre el 75% del ingreso laboral medio correspondiente al año anterior al nacimiento. Esta alternativa resulta conveniente para quienes tengan ingresos laborales relativamente bajos y, en ambos casos, dejen de trabajar o reduzcan sus horas de trabajo remunerado de manera significativa durante los primeros años de vida de sus hijos o hijas. iii) Pueden obtener créditos por cuidado las personas que siguen trabajando como lo hacían antes del nacimiento o adopción. En ese caso, se otorga un crédito uniforme que corresponde a un monto de referencia. Los créditos se asignan al padre o madre que tenga el ingreso laboral más bajo, pero pueden transferirse al otro progenitor a solicitud de ambas partes.

Son menos comunes los créditos por el cuidado de otros familiares. Cabe destacar el caso de Alemania, que reconoce créditos en el marco de un programa de cuidados de largo plazo que pueden obtener las personas cuidadoras que dediquen al menos 14 horas semanales a cuidar a una persona que reciba beneficios de ese programa. Otro caso es el de Austria, donde las personas que cuidan a un familiar con discapacidad o dependencia pueden aportar voluntariamente al sistema de pensiones y el Estado paga hasta cuatro años de sus contribuciones, dependiendo del tipo y cantidad de cuidado necesario. Por su parte, en Chequia existen créditos por cuidado a largo plazo de personas mayores (Arza, 2017).

Otro mecanismo para que la dedicación de las mujeres al cuidado no sea castigada en los sistemas de pensiones es el ahorro conjunto de la pareja heterosexual en un solo fondo. De esta manera se compensan las desigualdades del empleo o de densidad de cotizaciones debidas al cuidado (Amarante, Colacce y Manzi, 2016). En este sentido, en Alemania, los puntos que representa en el ahorro de ambos cónyuges se dividen a la mitad en el momento de la separación o divorcio. Si uno solo de los cónyuges ha adquirido derechos jubilatorios, se crea una nueva cuenta en el momento del divorcio, a la que se transfiere la mitad de los puntos acumulados para el otro cónyuge. Esta partición de fondos rige en todos los pilares del sistema de pensiones.

La opción de dividir los fondos en el sistema alemán no solo se presenta en casos de divorcio, sino como alternativa (excluyente) a la pensión de sobrevivencia o viudez. Así, cuando a uno de los cónyuges le llega el momento de jubilarse, ambos deben firmar un acuerdo donde indiquen si prefieren la división de fondos jubilatorios o la pensión de sobrevivencia ante el fallecimiento del otro cónyuge. En Austria, por su parte, también pueden compartirse los derechos jubilatorios. Sin embargo, ante la causal de cuidado, durante los cuatro años posteriores al nacimiento de un hijo o hija, el padre o madre cuidador puede transferir hasta el 50% de sus fondos al otro progenitor.

Independientemente de las reformas, aún hay países donde el acceso a la seguridad social en general y a los sistemas de pensiones en particular depende de la condición de ciudadano. En estas prestaciones (las pensiones universales) no hay desigualdades de género, por estar desvinculadas de la trayectoria de vida y laboral de las personas. Por esa misma razón, el cuidado no es un factor que sea penalizado (Dinamarca, Finlandia, Países Bajos, Suecia). De todas formas, estas pensiones universales se complementan con pensiones ocupacionales. En estas últimas, sí son factores determinantes las desigualdades del mercado laboral y la influencia del cuidado en las trayectorias laborales, por lo que se contemplan mecanismos de reconocimiento del cuidado. Una variación, las llamadas rentas básicas complementarias, consiste en la introducción de una renta con un importe modesto, en paralelo con el sistema de seguridad social existente, como en Alemania.

Además, algunos países aplicaron reformas de capitalización individual siguiendo el modelo chileno. Se trataba sobre todo de los países de Europa oriental. Gran parte de ellos ha dejado ya sin efecto esas reformas. Por ejemplo, Hungría volvió de pleno al sistema de reparto y beneficio definido en 2011 con la transferencia de los fondos de la capitalización individual hacia el componente de reparto y beneficio definido y el cierre del primero. En Polonia, el retorno al reparto como único componente obligatorio del sistema fue más gradual y la capitalización individual se mantuvo solo como opción voluntaria.

Nota:
El estudio completo está disponible en:
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44488/1/S1900077_es.pdf

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Editor Política & Economía