FUT o por qué el corazón de la reforma impositiva despierta tantas pasiones

Los impuestos son la forma en que, democráticamente, se decide cómo reunir los recursos que una sociedad dada desea consagrar a sus proyectos colectivos. Como bien dice Thomas Piketty, sin tributos “no puede existir un destino común y la capacidad colectiva de actuar”. De ahí que las discusiones sobre su monto generen grandes y complejas discusiones.


 Alexis Guardia

Podríamos concordar que de todos los temas económicos, pocos son los que suscitan tanta pasión o tanta discordia como los impuestos. Es difícil en este caso separar la economía de la política. Sin embargo, al decir del controvertido economista francés Thomas Piketty: “Sin impuestos, no puede existir un destino común y la capacidad colectiva de actuar. Siempre ha sido así.”

Afortunadamente en un sistema democrático el principal escenario de una reforma tributaria pasa por las Cámaras de representantes donde una discusión informada, pero controvertible -por cierto-, irá perfeccionando un proyecto original de reforma sin que ella se desnaturalice en sus lineamientos originales,  decantándose  así  finalmente una mayoría que la apruebe o la rechace. De este modo, se decide, democráticamente, el problema  de cómo reunir los recursos que la sociedad o una mayoría ciudadana desea consagrar a sus proyectos colectivos, incluso corrigiendo si es necesario las iniquidades o privilegios tributarios existentes.

La actual controversia en curso sobre la reforma tributaria abarca variados temas. Quisiéramos concentrarnos brevemente solo en uno de ellos: la eliminación del Fondo de Utilidades Tributables (FUT), y hacer que las rentas del capital tributen sobre la base devengada. Con justa razón este es considerado el corazón de la reforma.

Cómo nace y opera el FUT

Como es sabido, en el esquema de tributación actual las empresas pagan anualmente un Impuesto de Primera Categoría de 20% sobre sus utilidades; este impuesto le sirve a sus dueños como crédito para pagar su Impuesto Global Complementario a una tasa que dependerá del tramo de ingresos en que ellos se ubiquen, con una tasa máxima marginal de 40%. Pero los propietarios de las empresas pagan impuestos (Global Complementario) solo  sobre las utilidades que retiran (se estima que un 30% de las utilidades se retiran). Si no retiran, significa que postergan su tributación y estas utilidades no retiradas se van acumulando en el FUT, mientras otra parte de las mismas van a financiar nuevas inversiones. Este fondo ha acumulado hasta ahora un nivel de US$ 250.000 millones en utilidades retenidas que aún no pagan impuestos, y que cuando sean retiradas algún día les acompañara un crédito para pagarlo.

El FUT que nació en 1984 como un incentivo al ahorro hoy constituye una fuente preocupante de evasión y elusión tributaria (…) Dos ex ministros de Hacienda a lo menos han hecho referencia al  problema de evasión y elusión en torno a estos fondos

Sin embargo, el FUT que nació en 1984 como un incentivo al ahorro hoy constituye una fuente preocupante de evasión y elusión tributaria. Desde ya la proliferación de los llamados Fondos de Inversión Privada (FIP) que son fondos para realizar inversiones en capital financiero se han constituido en mecanismo para impedir incluso que las utilidades repartidas por una empresa y colocadas en esos fondos no ingresen al global complementario de sus dueños finales con lo cual les permite evitar el pago de este impuesto. Por otra parte,  dos ex ministros de Hacienda a lo menos han hecho referencia al  problema de evasión y elusión en torno al FUT. Uno de ellos, Eduardo Aninat, (en entrevista concedida al diario El Mercurio el 27 de abril) dice que una parte del FUT “va a inversión financiera pasiva en el exterior” (¿paraísos fiscales?) y otra “que es realmente negativa pasa a ser una forma de elusión que nunca va reportar retorno ni tributación” (¿empresas de papel?). Por otra parte, el ex ministro Andrés Velasco, en un reciente seminario de ICARE, defendía el FUT, indicando que “si bien este mecanismo ha sido abusado en diversas ocasiones por retiro en exceso, reestructuraciones empresariales, mala aplicación de matrices  y abusos de inversión fuera del país, es posible perfeccionarlo”.

Por cierto, parece de buen sentido que antes de abandonar un instrumento hay que evaluar si éste se puede mejorar. Si el techo tiene una leve gotera no es necesario cambiar el techo, ahora si aquel está perforado por todos lados hay que cambiarlo. Lo único que sabemos es que la evasión del impuesto a la renta era del 46%, y 92% del total proviene de evasión de ingresos del capital concentrado en el decil más alto de ingresos (Jorrat 2009). ¿Cuánto de esto es atribuible al uso y abuso del FUT? Es difícil saberlo. Pero lo importante, y aquí está la diferencia sustantiva, es que la reforma tributaria planteada por el Ejecutivo no fue inspirada solo por este dilema. Su objetivo declarado es hacer de los impuestos un instrumento que sirva a la redistribución de ingresos y que gradualmente permita un aumento en la recaudación.

Desde hace décadas a los impuestos a la renta en Chile les fue negado su rol redistributivo, y para reducir la pobreza se nos decía, bastaba el crecimiento y usar de preferencia el IVA (impuesto regresivo) para recaudar junto a políticas sociales focalizadas. Cierto: se redujo la pobreza pero no la mala distribución del ingreso.

Desde hace décadas a los impuestos a la renta en Chile les fue negado su rol redistributivo, y para reducir la pobreza se nos decía, bastaba el crecimiento y usar de preferencia el IVA (impuesto regresivo) para recaudar junto a políticas sociales focalizadas. Cierto: se redujo la pobreza pero no la mala distribución del ingreso.

La reforma tributaria en discusión, propone que las empresas deberían tributar en primera categoría un 25% sobre sus utilidades percibidas o devengadas, y se mantendrían éstas como crédito para el pago del global complementario de los dueños de las empresas.   Pero ahora su base tributaria se calcularía sobre el total de las utilidades devengadas o percibidas y no solo sobre las retiradas con lo cual se amplía dicha base tributaria y  el mecanismo del FUT muere de muerte natural. Que las rentas del capital tributen sobre la base devengada (como se hace en todas partes) permite igualar  el tratamiento de estas rentas con las rentas del trabajo y se mejora además la equidad horizontal del sistema tributario, es decir a ingreso igual impuesto igual.

En este contexto, las empresas siguen usando una proporción de sus utilidades para financiar parte o el total de la inversión como es habitual. La gradualidad en la que se inserta la reforma y medidas como la depreciación instantánea por un año para las empresas, les permiten a ellas resolver  mejor sus políticas de financiamiento de la inversión. Sin olvidar que las empresas mantiene un stock de recursos congelados en el FUT por US$250.000 millones, que les permitiría usarlo para invertir.

El presunto efecto sobre las Pequeñas empresas y el proceso ahorro-inversión

¿Qué efecto tendría en las pequeñas empresas la desaparición del mecanismo que alimenta el FUT sabiendo que ellas tienen un acceso limitado y caro al sistema bancario? En primer lugar, es importante precisar que solo el 6% del FUT acumulado, pertenece a las pequeñas empresas, aunque es cierto que en ellas el FUT puede constituir parte de su capital de trabajo, pero ello es un problema estructural de este sector que merece políticas e instrumentos distintos al FUT.

Según Hacienda, lo que se recaudaría con esta nueva forma de gravar las rentas empresariales vía Global Complementario (en régimen), es de 0,9% como porcentaje del PIB, es decir poco menos de un tercio de la meta de recaudación del 3% propuesto en la reforma. Por otra parte la reforma propuesta permitiría aumentar la carga tributaria de manera que quienes perciben mayores ingresos aporten mas a los recursos fiscales, aumentando la equidad vertical del sistema tributario; según Hacienda el décil que está en la cúspide de la pirámide de ingresos  antes de la reforma aportaba el 10,2% del total de la recaudación tributaria, y después de la reforma el mismo decil aportaría un 23,8%.

Por último, ¿qué consecuencias trae el pago sobre las utilidades percibidas o devengadas y la eliminación del FUT, en la inversión y el crecimiento? Vasta e importante interrogante, sobre todo teniendo en cuenta que la economía no es una ciencia exacta y su capacidad de predicción es muy limitada, como quedo demostrada en la última crisis financiera mundial.

Sin embargo, existen diversas teorías que permiten aproximarse al problema, aún cuando muchas de ellas parten más de supuestos  ideológicos o doctrinales que empíricos. Uno de estos enfoques critica la reforma tributaria porque la recaudación total de ella (3% del PIB) afectara en la misma proporción al ahorro privado, no obstante que esos recursos se gastarán y volverán al circuito económico. Se prevé así  una disminución de la inversión y el crecimiento y, por qué no, también del empleo. Esta argumentación  prevalecía antes de la crisis del 29 y antes de Keynes. Es verdad que ahora la misma argumentación se sostiene desde el neoliberalismo y sobre la base del teorema de Laffer, para quien el aumento de impuestos lleva a los individuos a trabajar menos y ahorrar menos. Supuesto que no tiene ninguna base empírica conocida.

Lo que predomina hoy, y se enseña en todas las escuelas de economías, es que en el corto plazo una parte del aumento de la recaudación de impuestos se convierte en demanda agregada a través de aumento del gasto público, el cual vía multiplicador va a producir un aumento del ingreso (si hay capacidad productiva ociosa) y del ahorro. Naturalmente hay modelos sofisticados que aplican este principio.

Respecto a la inversión de las empresas los economistas divergen sobre la importancia relativa de los factores que la determinan. Para unos son las perspectivas de demanda futura las que juegan un rol fundamental; para otros, las ganancias realizadas, las restricciones de endeudamiento y el nivel de la tasa de interés. Además, cada una de estas evoluciona en el corto plazo de distinta manera.

Por otra parte, si observamos la actual coyuntura económica chilena podemos constatar  un proceso de desaceleración del crecimiento antes de la discusión de la actual reforma tributaria. En buena medida ello obedece, en lo interno, al término del periodo de reconstrucción y en lo que a factores externos se refiere, a la desaceleración de la economía China, con un cambio estructural en las modalidades de su crecimiento  que abre mayor espacio a la demanda interna, con impactos poco conocidos aún sobre la demanda de cobre, más el estancamiento de la economía europea. Dentro de este cuadro ¿cómo se aíslan estos hechos de las consecuencias de la reforma tributaria en la inversión que eventualmente podría tener?

Podríamos concluir que si estamos hablando de reforma tributaria y no de un simple ajuste tributario, es que, más allá de los cambios en las tasas de impuestos, esta reforma implica también un cambio en la modalidad con que se recaudan algunos tributos, la eliminación del FUT y la tributación sobre la base devengada es clave en ello y en la redistribución de ingresos, que es una demanda cada vez más compartida por el conjunto de la sociedad. Por último, y donde si hay un amplio acuerdo en el mundo económico (incluido el FMI), es en el tema de que la redistribución vía impuestos para mejorar la educación favorece en el mediano y largo plazo el crecimiento y la inversión.

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Sobre el Autor

Alexis Guardia

Alexis Guardia

Economista de la Universidad de Chile. Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad de Paris IX. Dauphine.