Estado subsidiario: economía y sociedad

Los pilares estructurales de la matriz socioeconómica que la dictadura logró crear e imponer, y más tarde consagrar en la Constitución de 1980, se basan en una particular concepción del Estado, conocida como Estado subsidiario.


por Alexis Guardia

Este concepto se enmarca en la concepción neoliberal de la economía que subordina al Estado a su expresión mínima por razones ideológicas y que, en el caso chileno, suponía en su origen también una “democracia mínima”.

Conla visión neoliberal el Estado puede intervenir en un asunto económico solo cuando la iniciativa privada no puede hacerlo, o no tiene interés, más aun si la iniciativa privada se siente discriminada por una acción estatal, esta debe compensarla e indemnizarla.

También es importante recordar que, desde otro ángulo, distinto al neoliberalismo, el principio de subsidiariedad existe en la doctrina social de la iglesia católica. En efecto, esta doctrina frente a la “cuestión social” de fines del siglo XIX, es abordada en la encíclica “QuadragesimoAnno”, de 1931,donde se establece que “conviene que la autoridad pública suprema deje a las asociaciones inferiores tratar por sí mismas los cuidados y negocios de menor importancia. Por lo tanto, tengan bien entendido esto los que gobiernan: cuando más vigorosamente reine el orden jerárquico entre las diversas asociaciones, quedando en pie este principio de la función supletiva del Estado, tanto más firme será la autoridad y el poder social, y tanto más próspera y feliz la condición del Estado”.[1]Es decir, el Estado orientado al bien común, debe abstenerse de intervenir cuando la existencia de grupos intermedios o asociaciones más pequeñas pueden hacerlo por sí mismo en sus respectivos ámbitos.

Para la iglesia el principio de subsidiariedad tiene especial relevancia en el terreno de la educación, en cuanto concede a la familia y al individuo un rol relevante a fin de no ser absorbidos por el Estado laico y cultor del pluralismo. Por otra parte, la doctrina social de la iglesia trata de guardar un equilibrio entre liberalismo y socialismo. En este sentido también es crítica del individualismo exacerbado.

En este mismo ámbito son notables las opiniones de Juan XXIII en la encíclica “Mater et Magistra” (1961), al señalar que “cuando falta la iniciativa particular hay tiranía política y además se produce un estancamiento en determinados campos de la economía. Pero cuando en la economía falta totalmente o es defectuosa la debida intervención del Estado, los pueblos caen en desórdenes irreparables y surgen al punto los abusos sobre débiles por parte del fuerte, moralmente despreocupados. Raza esta de hombres que por desgracia arraiga en todas las tierras y en todos los tiempos, como la cizaña entre el trigo”.[2]

 

Estados federados

En realidad el principio de subsidiariedad, definido en su sentido más amplio, y fuera de las connotaciones ideológicas señaladas, también forma parte de las normativas que dicen relación con los Estados federados o asociación de Estados, sin llegar a constituir un Estado federado, como es el caso de la actual Unión Europea. Se trata, en el fondo, de una regulación del ejercicio de competencias compartidas. Así, por ejemplo, la Unión Europea, sin haber llegado a constituir un Estado federado, contiene en su normativa el principio de subsidiariedad, es decir, “la comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad solo en la medida que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera eficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada a nivel comunitario. Esto quiere decir que en los ámbitos de competencia exclusiva no puede haber subsidiariedad, la Unión Europea tiene en estos ámbitos que ejercer la plenitud de competencia”.[3]

Estado Subsidiario en la Constitución del 80

En la particular modalidad en la que se generó la Constitución de 1980 en Chile, el principio de subsidiariedad fue capturado por la visión neoliberal y podríamos decir, rompiendo también con la tradición de la doctrina social de la iglesia.[4] De este modo, el Estado subsidiario obedece doctrinariamente a la imaginería de un Estado exclusivamente garante de la seguridad y el cumplimiento de los contratos y que, en lo económico, solo le preocupa mantener y cultivar mercados competitivos (o cuasi perfectamente competitivos), como garantía de la eficiencia y donde ciudadanos y consumidores serían conceptos indistinguibles. Desde el punto de vista ideológico, para la vulgata neoliberal, privilegiar la acción de los grupos intermedios (entre ellos las grandes empresas, pero no los sindicatos), y reafirmar la subsidiariedad del Estado permitiría canalizar y cautelar el poder y libertad de los individuos.

En este contexto, las políticas sociales son deseables solo cuando se focalizan en los grupos más vulnerables (pobreza y extrema pobreza) a fin de no entorpecer el sano esfuerzo individual. Queda excluido, por tanto, la extensión de derechos en la medida que la economía crece y la sociedad civil se organiza, es decir lo que es propio del Estado de bienestar de los países capitalista desarrollados.

 

Políticas públicas

Las políticas públicas quedan así acotadas por este Estado subsidiario, pues ellas no deben ser discriminatorias, la normativa exigida debe ser uniforme y general y la presencia de las empresas públicas la excepción. Estos aspectos, entre otros, han quedado consagrados en la Constitución de 1980 en tres artículos del capítulo III “De los derechos y deberes Constitucionales”. El artículo 22 señala “la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica. Solo en virtud de una ley y siempre que no signifique tal discriminación, se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos a favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otra, en tanto el artículo 21, “El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas solo si una ley de quórum calificado las autoriza”. Asimismo, el artículo 20 agrega, “los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la nación y no podrán estar afectos a un destino determinado”.[5]

En la práctica, la normativa señalada constituye una cortapisa legal de rango constitucional, es decir, con exigencias de quórum calificado para su modificación o eliminación y luego un límite a la implementación de políticas públicas o a los intentos de usar las políticas públicas en un sentido más realista y activo para otros objetivos acordados por mayoría simple en el Congreso. Por ejemplo, la idea de diferenciar el impuesto del IVA (tasa más baja a los libros o al pan) o la idea de una política pública para la reindustrialización de los recursos naturales, a fin de aprovechar la importante red de acuerdos comerciales que ha gestado la acción pública, creando incentivos e instituciones para ello, según esta normativa ambas transgreden la no discriminación. Sin embargo, se da la paradoja en la experiencia chilena que existen al mismo tiempo muchas exenciones del pago de IVA (por ejemplo, para la educación privada) con lo cual, en los hechos ya existe una discriminación. El sesgo ideológico y de intereses es claro e impide tener una discusión menos ideologizada.

Por otra parte, existen empresas estatales que se han adaptado a esta situación. El caso del Banco Estado es un ejemplo clásico. Esta entidad, que por tradición tenía políticas activas y discriminatorias de créditos dirigidos hacia la agricultura y la pequeña empresa, durante el periodo de la Concertación decidió declararse un banco comercial más, con algunos ingredientes menores de responsabilidad social. Para tales efectos, el Ministerio de Hacienda le asignó la meta de llegar a generar utilidades anuales equivalentes a lo menos de 100 millones de dólares.Para tales efectos licitó una parte de los depósitos que tenía del fisco (Cuenta Única Fiscal) y los transfirió al resto del sistema bancario privado, con lo cual limitaba su discrecionalidad. Más aun, el Banco Estado realizó una operación muy discutida pues concedió un crédito por poco más de 200 millones de dólares a un importante grupo económico, lo que le permitió comprar una parte del capital del Banco Chile y hacerse propietario del mismo. ¿Ejemplo de política no discriminatoria?

 

Más espacio para los privados

En el fondo, los objetivos del Estado subsidiario son más prosaicos que lo que sus fundamentos ideológicos señalan, pues es un mecanismo institucional de rango constitucional que permite abrir espacios de ganancias al sector privado. Nadie está en contra de que existan y se generen dichos espacios pero no a costa de los recursos públicos para una operación de concentración del poder privado.

La verdad es que el discurso neoliberal respecto del Estado tuvo en Chile una intención práctica muy precisa, pues formó parte del proceso de privatización, en cuanto ello apuntó a los servicios públicos; es decir, a transformar los bienes públicos en bienes privados con o sin subsidio a la demanda. La experiencia chilena es pionera en este campo, incluso antes que el gobierno conservador de Margaret Thatcher, en Reino Unido.

El régimen militar dejó como herencia gran parte de la educación, la salud, el transporte y la totalidad del sistema de pensiones en manos privadas. Los 20 años de gobiernos democráticos bajo la conducción de los partidos de la Concertación tuvieron que hacerse cargo de esta herencia sin realizar una modificación sustantiva de ella. La consideración del modelo educativo de corte neoliberal, hoy en proceso de reforma, puede ser el ejemplo mayor, pues se encuentra en una profunda crisis, dado que es un modelo que segrega e instala una educación para distintos estratos de la población y con baja calidad para gran parte de la población escolar más vulnerable y de sectores medios emergentes.

Más allá de la discusión filosófica en torno al interés general o el interés público, la presencia del Estado en la economía está condicionada a circunstancias políticas e históricas precisas. Cada sociedad define el “Estado solidario” que le permite resolver aquellos problemas que son propios del “vivir juntos”.

En una democracia, es la ciudadanía la que decide, en la medida en que concita una mayoría legislativa y con ello los recursos necesarios para financiar y delimitar cuan solidario puede ser el Estado. Por lo demás, la legitimidad de la acción política deriva de la conformidad con los intereses y preferencia de los ciudadanos, no requiere establecer un cerrojo con mayorías calificadas cuando se trata de establecer privilegios. Todo ello se logra después de un debate público, dentro de una sociedad pluralista, con participación de la sociedad civil, en este caso sobre los beneficios o los costos que acarrearían el correr las fronteras de lo público y lo privado en la actividad económica y sus derivados sociales.

Thatcher logró esa mayoría en 1979, con un discurso neoliberal duro y puro (“la sociedad no existe, solo hay individuos”) pero este discurso estuvo vinculado a una manera de resolver los problemas económicos concretos por los que atravesaba la economía inglesa de la época, que era la decadencia industrial en la que estaba sumida.

 

Problemas pendientes

En Chile, en ausencia de un sistema democrático, se adoptó “para siempre” el Estado subsidiario, envuelto en un discurso neoliberal donde el centro es la libertad económica individual con la intención de que ello contribuiría a resolver los problemas estructurales de la economía chilena, cuestión que no se ha logrado hasta ahora, a lo menos en términos de la distribución de la riqueza, el ingreso y la matriz productiva concentrada en los recursos naturales.

Sin embargo, el tema es mucho más complejo. Por dos razones. Primero porque a pesar del amarre dado por el Estado subsidiario, durante los gobiernos de la Concertación la economía chilena registró después de 1990 un importante crecimiento económico que le permitió aumentar el nivel medio de vida ydel empleo, con una significativa reducción de la pobreza. Al mismo tiempo se inició un proceso de modernización, particularmente del consumo vía importaciones e infraestructura. ¿Entonces, para qué cambiar o eliminar el dispositivo constitucional del Estado subsidiario?

Los gobiernos de la Concertación tuvieron que introducir elementos importantes de regulación sobre distintos mercados, particularmente en los primeros años, (mercado cambiario, fijación de tarifas en los servicios constitutivos de monopolios naturales, regulación parcial de los mercados financieros). Obviamente ya no estamos hablando del Estado mínimo que inspiró el Estado subsidiario. La Concertación vivió tironeada entre desregular más o regular menos, o ser amigable con el mercado y privatizar donde fuera necesario. Esto formó parte de lo que se denominó el “modelo económico chileno” (que supone un modelo político muy particular).

En este contexto, las relaciones entre el Estado y el sector privado fueron más fluidas de lo que se esperaba en los inicios de la experiencia Concertacionista, lo cual es un elemento importante y positivo en cualquier economía de mercado en que las políticas públicas se propongan cambios graduales. Sin embargo, el modelo fracasó en su propósito de dar un salto al desarrollo (que no hay que confundir con un aumento del nivel de ingreso percápita). Tampoco corrigió en forma significativa la distribución del ingreso y la concentración del patrimonio o del poder económico y ello en buena medida tiene relación con las ataduras del Estado subsidiario consagrado en la Constitución de 1980.

 

Estado y mercado

El problema de desatar las ataduras mencionadas tiene que ver también con la alternativa que combina las ventajas del Estado con las ventajas del mercado y que permite resolver los problemas del desarrollo. Pero tanto el Estado como el mercado no lo pueden resolver todode manera exclusiva. Ello es una utopía.

El Estado como garante del interés general, a diferencia de la concepción utilitarista que no ve en el interés común más que la suma de intereses particulares, requiere hoy exigencias mayores, sin olvidar además que el Estado y el interés general no está protegido de los vicios privados. Desde ya, en economía, anclar la acción del Estado en una visión estratégica de largo plazo no es tarea fácil. Ello no excluye la presencia y compromiso del sector privado.

La globalización y el peso del mundo de las finanzas han limitado también el espacio de maniobra del Estado así como su capacidad de anticipación; repensar el Estado es una tarea ineludible, pero salir del Estado subsidiario en el caso chileno es un asunto inexcusable y prioritario.

Si al interior de la Concertación (hoy Nueva Mayoría) se fue instalando una corriente liberal de carácter transversal que se propuso trabajar dentro del Estado subsidiario, se trató de una visión un tanto ingenua de adaptación a la estructura de poder. Vender el alma de la Concertación para hacer frente a necesidades específicas (por ejemplo infraestructura, educación superior, política tributaria no redistributiva, etc.), sin ninguna mirada crítica de los efectos colaterales de las soluciones amigables de mercado fue el resultado. Esta versión criolla del social-liberalismo es, en el terreno de las ideas económicas, un aspecto principal de la pérdida de rumbo de la coalición que volvió al poder en 2014. Sin embargo, no menos importante fue también la ausencia de una alternativa heterodoxa coherente.

En este, contexto la convergencia de propósitos en el ámbito económico que la Concertación se dio desde su fundación, es decir, un Estado regulador de los excesos de mercado, redistributivo de los ingresos generados por los privados, a fin de reequilibrar la asignación de recursos y la no menos importante tarea de conformar un Estado con visión estratégica, que imprimiera un salto al desarrollo por la vía de una industrialización de sus recursos naturales y, por tanto, un cambio cualitativo de la inserción económica de su sector exportador, encontró y encuentra un serio obstáculo en el Estado subsidiario.

 

 

Nota del Editor: este artículo se basa en algunos pasajes del libro “La experiencia democrática chilena: de sus fundamentos y su economía política”(1990-2009)”, editado por el Fondo de Cultura Económica (2015).

 

 

[1] Carta encíclica de Pío XI, pág. 20

[2] Encíclica Mater et magistra, párrafos 57 y 58. Encíclicas, Vaticano.

[3]Véase Tratado de la Comunidad Europea, artículo5.

[4]Para un análisis de este fenómeno, véase Renato Cristi. “El pensamiento político de Jaime Guzmán. Ed. Lom, 2000

[5]“Sin embargo, la ley autorizará que determinados tributos podrán estar afectados a fines propios de la defensa nacional”

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Sobre el Autor

Alexis Guardia

Alexis Guardia

Economista de la Universidad de Chile. Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad de Paris IX. Dauphine.