Crisis del Sename: otra señal gigantesca del fracaso de la tercerización del Estado

Más grave que cualquiera de los numerosos problemas políticos, sociales y económicos que ocurren en Chile, es la crisis que enfrenta el Sename. Se trata de una crisis humanitaria que enardece los ánimos de la ciudadanía, mientras la clase política se enfrasca en un debate sobre la identificación de los responsables. En este contexto, se mantiene en un segundo o tercer plano la causa raíz de la crisis, que da cuenta de la incapacidad del Estado para garantizar la protección de cientos de miles de niños en situación de vulnerabilidad familiar y social.


Por Hugo Traslaviña

La crisis en el Servicio Nacional de Menores (Sename) se prolonga por más de una década y hasta ahora los sucesivos gobiernos han tratado de enfrentarla con reformas menores y con el aumento paulatino de los fondos para que siga operando, en condiciones estructurales similares a las mantiene desde que este organismo fue creado por la dictadura militar, en 1979. Esto es, un servicio estatal que funciona con recursos fiscales, pero que transfiere la mayor parte de ellos a terceros (en este caso entidades privadas fin fines de lucro), para ampliar la cobertura y, supuestamente, para hacer más eficiente la operación.
Aparte del drama humano que se vive en el Sename, las investigaciones que han salido a la luz en los últimos meses dan cuenta del uso ineficiente de recursos humanos y materiales para enfrentar el problema de fondo que es la protección de los menores. Así, por ejemplo, el informe del Poder Judicial, conocido en agosto de 2016, detectó vacancias y alta rotación de personal calificado y “la ausencia de conocimiento general, por parte de los profesionales encargados de los casos, en relación a los menores, sujetos de protección y reparación psico-emocional”.
El año pasado el 61% del presupuesto del Sename, que ascendió a $ 261.815 millones (US$392,5 millones) fue traspasado a organismos de administración delegada y el 39% fue gestionado por el propio servicio estatal. Según el Ministerio de Hacienda, el presupuesto del Sename registra un crecimiento real de 8% en la última década, un punto porcentual sobre el aumento del gasto total. En tanto, el número de niñas, niños y adolescentes que han sido internados en hogares del Sename y de las instituciones colaboradoras se redujo en 31,8%. Esto es, de 15.309 en 2011 a 10.437 el año pasado (1), lo cual indicaría que la carga de trabajo debería haber bajado en una proporción similar.
Es más, para reducir la permanencia de los menores de tres años en aquellos hogares, en el mismo periodo el Sename reforzó el Programa de Familias de Acogida, reduciendo con ello la carga de trabajo y potencialmente los problemas de hacinamiento, abusos y mala atención que han sido denunciados en los últimos meses. El año pasado fueron 6.924 los menores de hasta tres años que salieron de los hogares dependientes o patrocinados por el Sename, gracias a este programa.

Atenciones transitorias

Sin embargo, así como una mayor cantidad de infantes de hasta tres años salió de los hogares, el total de niñas, niños y adolescentes atendidos transitoriamente en distintos centros, propios y delegados, subió a 804.620 en 2016. Esto es 12% más que en 2015 y casi el doble más que en 2014, cuando fueron atendidos 496.607 menores y adolescentes. Tal incremento ha obligado a las autoridades del Sename a redoblar los esfuerzos para enfrentar este mayor flujo, tratando de “mejorar la articulación y coordinación intersectorial”, con instituciones públicas y privadas, ha dicho la directora del Sename, Solange Huerta.
Si el presupuesto ha aumentado y también los esfuerzos para mejorar la gestión, ¿qué está fallando entonces?
A juzgar por la magnitud de la crisis, todo indica que se requiere un cambio estructural mayúsculo, más profundo del que quizás de manera tangencial pretenden los proyectos de ley enviados por la Presidenta Bachelet al Congreso. El que apunta a la base estructural propone dividir el servicio en dos: uno dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, para hacerse cargo de la protección de niñas y niños en situación de vulnerabilidad parental y/o familiar; y otro dependiente del Ministerio de Justicia, para abordar los casos de adolescentes en situación de vulnerabilidad social involucrados en problemas de delincuencia. El año pasado el primer segmento representó el 87,4% de las atenciones del sistema Sename y el segundo grupo el 12,3% del total.

Vulnerabilidad sistémica

Más allá de la separación propuesta, las reformas no apuntan a enfrentar lo que se conoce como tercerización de servicios, que también ha hecho crisis en el caso del Sename. Según el diputado René Saffirio, quien ha formado parte de las comisiones investigadoras de la Cámara sobre la crisis en el organismo estatal, “existe una red de partidos y de instituciones que son el núcleo de la tragedia del Sename. Probablemente si esta red no existiera, el país hubiera sabido con mucha anticipación qué es lo que ocurría allí” (2).
En otras palabras, lo que Saffirio reclama es que esta red se alimenta con recursos del Estado para perseguir fines políticos subalternos y no es debidamente fiscalizada. Y lo que es peor, no ha sido capaz de responder al propósito fundamental de entregar protección integral a los menores vulnerables.
El propio Saffirio dijo que votó en contra del informe de la Comisión Investigadora Sename II, porque esta no abordó como corresponde el tema del financiamiento de los organismos colaboradores. A juicio de este diputado, actualmente se da una suerte de incentivo perverso para que los organismos que prestan servicios al Sename cobren por el tiempo en que mantienen a los menores en los hogares y no por demostrar eficiencia en el objetivo de protección.

Se da una suerte de incentivo perverso para que los organismos que prestan servicios al Sename cobren por el tiempo en que mantienen a los menores en los hogares.

La crisis en el Sename es otra muestra del fracaso de la tercerización, que caracteriza a la política fiscal chilena desde la mitad de la década de 1970 en adelante, cuando los Chicago boys propusieron las reformas estructurales para imponer la economía de libre mercado. La tercerización consiste en achicar el Estado para abrirle el mayor espacio posible al sector privado, considerado éste como más eficiente que aquél para gestionar negocios, optimizar recursos, reducir costos y generar excedentes. De paso, con este modelo se reduce la burocracia y la planilla de empleados fiscales.
La guinda de la torta es el afán de contención del gasto público, objetivo que en sí mismo es defendido por cualquier gobierno que actúa bajo el principio de responsabilidad fiscal y que se resiste el populismo. Pero no es fácil de alcanzar a cualquier costo, sin provocar algunas consecuencias indeseadas (externalidades), como las que se observan en Chile en diversos planos donde sucesivos gobiernos han aplicado la tercerización.
Con el prisma neoliberal, la tercerización ha sido una alternativa a la privatización. En sí misma es una fórmula tolerada y estimulada por los gobiernos democráticos pos dictadura para reducir la carga del Estado, pero hasta ahora éstos no han hecho una revisión crítica de sus resultados.

Casos y casos de tercerización

Aunque no es lo mismo, la tercerización viene aparejada con el principio de subsidiariedad y ha sido aplicada en distintos ámbitos donde el Estado tiene alguna responsabilidad: educación, salud, previsión, transporte público, infraestructura, empresas estatales, obras públicas e, incluso, en servicios culturales.
Los casos más notorios donde la tercerización ha fracasado son el Transantiago, en que el Estado prefiere gastar sumas siderales en subsidios a la oferta (del sector privado), en vez de crear una empresa estatal de transporte de pasajeros; la compra de camas hospitalarias por parte del Fonasa a las clínicas privadas, para suplir las carencias en los establecimientos públicos de salud, aportando de paso gigantescos ingresos a los proveedores; la política de subvenciones a los colegios particulares, en lugar de fortalecer la educación pública; el pilar solidario estatal, para ampliar los beneficios a los pensionados más pobres que no han sido atendidos las AFP; y la creación del Crédito con Aval del Estado (CAE) durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), en que el Estado traspasó a la banca privada la responsabilidad del otorgamiento de préstamos a los estudiantes, pero ésta lo hizo con foco en su negocio, aplicando tasas de mercado.
La tercerización más antigua de las que viene experimentando el Estado en tiempos de pos dictadura es la discreta transformación de la Corporación de Fomento (Corfo) en una suerte de banca de segundo piso, mediante la cual licita fondos al sistema financiero, para que este a su vez lo preste al sector productivo y a los potenciales emprendedores. Con este enfoque, la antigua Corfo -que otrora levantaba empresas en aquellos sectores donde los privados no se atrevían- renunció a la idea de crear un banco de fomento.
Está pendiente una revisión crítica del modelo de banca de segundo piso, realizando un ejercicio de contraste entre las platas traspasadas con este mecanismo, las ganancias que han tenido los bancos, las compañías de seguros y otras empresas del sector financiero, con el valor generado por los empresarios beneficiados.
Tal vez el área más ventajosa de la tercerización ha sido el de las concesiones de obras públicas, donde el Estado en vez de desembolsar recursos, ha acumulado activos gigantescos, equivalentes al valor presente de las obras construidas.
Estos activos bien podrían usarse en el futuro para el financiamiento de nuevas obras públicas, cuando comience a operar la primera empresa productiva que habrá creado el Estado desde 1973: el Fondo de Infraestructura S.A., idea surgida en este gobierno para revindicar el rol del Estado en la economía.

Notas:
(1) Cuenta Pública Sename, 2016.
(2) Declaraciones del diputado Saffirio, en el programa Tolerancia Cero de Chilevisión, el 9 de julio de 2017.
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Sobre el Autor

Hugo Traslaviña

Hugo Traslaviña

Periodista especializado en economía y finanzas. Se tituló en la U. Católica del Norte y cuenta con el grado de MBA de la U. Técnica Federico Santa María. Es profesor de la Facultad de Comunicaciones de la U. Central.