Cómo pasar del enfoque de industria de las AFP a un sistema previsional solidario

Andras Uthoff tiene clara su pelea: rebatir la propuesta para reformar el sistema de pensiones en Chile, ingresada en agosto pasado al Congreso por el Presidente Sebastián Piñera. A su juicio, el sistema privado de administradoras de fondos de pensiones (AFP) opera como una industria cualquiera, donde el lucro es prioritario. Con este enfoque ha dicho a los cuatro vientos que el proyecto “fortalece el negocio”, manteniendo el privilegio de manejar los fondos que provienen del ahorro obligatorio de los trabajadores. Por eso propone un cambio estructural del sistema.


Por María Isabel Guzmán

Andras Uthoff es ingeniero Comercial de la Universidad de Chile; master y doctor en Economía de la Universidad de California (Berkeley), especializado en previsión social. Fue integrante del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet (conocida como “Comisión Bravo”); coordinador del Proyecto de Diagnóstico y Perspectivas de Reforma de los Sistemas de Pensiones en América Latina y oficial de la División de Desarrollo Social de la Cepal.

En su calidad de experto en temas previsionales, Uthoff respondió estas preguntas para Política y Economía.

¿Qué le parece la propuesta de reforma del sistema previsional del Presidente Piñera?

En la introducción del proyecto que se mandó al Congreso se enfatiza el principio de que el afiliado es propietario de su cotización, de su ahorro previsional. Y en la práctica, la cotización de la seguridad social pasó de ser un recurso para participar en una institución que da derechos y obligaciones, a un mercado de ahorro obligatorio.

Con este predicamento, se dice que el cotizante tiene libertad de elección y se enfatiza que va a elegir en que AFP quiere estar y en qué fondos le conviene invertir. En este sentido las AFP sería intermediadoras. Pero lo que en realidad pretende el proyecto es fortalecer una industria de intermediación financiera con fines de lucro y convertir a los trabajadores desde ciudadanos con derechos a consumidores de la industria financiera, donde actúan totalmente desinformados.

Se dice que el trabajador de cotiza es dueño de ese dinero.

No hay propiedad. Es un ahorro obligatorio que no se puede destinar donde ellos, los trabajadores, quieren. No es para poner la plata en un chanchito, o para comprarse un departamento. Entonces el concepto de propiedad es muy limitado. Es propiedad, solamente en cuanto uno lo pueda destinar a las instituciones financieras que hoy conocemos como AFP.

O sea, es una propiedad nominal.

Exacto. Y para propósitos muy específicos. Y cuando llega la edad de retiro y te dicen que has acumulado 90 millones de pesos, tampoco son tuyos, solamente puedes comprar una renta vitalicia u optar por un retiro programado. El cálculo lo hacen ellos.

¿Y si alguien se equivoca al elegir entre esas alternativas de jubilación?

Ahí es donde viene la asimetría de información, porque hay un período en que tú acumulas y tienes que saber si estoy en la AFP correcta, o en el fondo correcto y eso obviamente repercute al momento de pensionarse

¿Pero cuál es la institución correcta?

No se sabe. Si en cualquier sistema de pensiones esas no son decisiones que deba tomar el afiliado, excepto cuando es un mercado voluntario y tú tomas tu riesgo. Pero aquí es obligatorio. El Estado te está obligando y el Estado no asume ninguna responsabilidad, excepto de regular una industria, pero no regular un sistema de pensiones.

¿Cuál sería entonces la propuesta alternativa para que el sistema previsional privado no siga siendo la industria que es hoy?

Existen varias. En Chile hubo dos comisiones que se dedicaron a estudiar eso, participé en ambas. La primera (Comisión Marcel) era muy limitada, sobre cómo se mejoraba el sistema para darle cobertura a más gente, y ahí se diseñó fundamentalmente el pilar solidario. Otras cosas también, pero lo esencial fue el pilar solidario que dio cierta dignidad, entre comillas, a personas que no tenían nada o muy poco ahorro.

Es en la segunda comisión (Bravo) cuando empezamos a ver que los resultados de este sistema eran tan, tan malos, y producían esta polarización entre una industria y los afiliados, se optó por retomar el concepto de la seguridad social y lo que es un sistema de pensiones.

Y ahí, lo que tú ves es básicamente que tienes que empezar a mancomunar con el financiamiento que existe para pagar pensiones, y tratar de dar acceso a todos con pensiones dignas. Cosa que hoy día no se hace. Hoy, si tienes capacidad de ahorro financias tu pensión. Si es muy poco, o eres pobre, actúa el pilar solidario. Pero queda un montón de gente que no tiene ni capacidad de ahorro ni califica como pobre cuando llega a la vejez, entonces quedan con muy malas pensiones.

¿Y qué propusieron?

Hicimos una propuesta que va en la tendencia mundial. Había dos alternativas. Una era volver al reparto, que es lo que está postulando el Movimiento No + AFP; y la otra es lo que están haciendo todos los países en el mundo, que es un sistema mixto. Un sistema donde hasta cierta parte mancomunas financiamiento y actúas con mucha solidaridad para darle un piso de protección social a todos los jubilados. A partir de ahí se va dejando, ya sea de forma voluntaria u obligatoria, la posibilidad de que hagan ahorros adicionales en cuentas individuales. Eso es lo que tú ves en el mundo entero, y eso es lo que nosotros estamos tratando de construir, con lo que llamamos un sistema mixto o la Propuesta B, la que ahora promueven los senadores socialistas.

¿Cómo funcionaría, en términos prácticos?

Primero habría que partir por responder por qué necesitas un sistema de pensiones. La gente en su vida cotidiana está muy apremiada por muchas cosas y se olvida del futuro. Y dado aquello, es bueno recordarles que viene el futuro, donde uno quiere retirarse y necesita ahorro. Entonces se dice obliguémoslos a participar. Y eso se hace a través de una cotización a la seguridad social de los empleadores. Y se crea una institución colectiva para ver que toda la gente pueda llegar con algún mínimo a cotizar. Eso existe en Europa, Estados Unidos, en todas partes, y se llama seguridad social.

Obviamente habrá gente que va a tener más problemas de empleo que otros; habrá mujeres que trabajen en el hogar en forma no remunerada, por ejemplo. Entonces tienes que diseñar un sistema en cómo le compenso a ellos por el trabajo que están haciendo en la sociedad y para la sociedad, y llegar a un mínimo.

Proponemos un pilar colectivo y buscar el financiamiento y la forma de ir dándole premios o puntos a las personas según el rol que cumplen en la sociedad. Eso no existe hoy en Chile, o eres pobre o tienes capacidad de ahorro, pero el resto no existe. Ese sistema es lo que nosotros llamaríamos un pilar de ahorro colectivo y solidario.

¿Y si alguien quiere ahorrar más?

Para ello uno debiera tener dos opciones: hacer mis inversiones donde quiera, voluntariamente; o cotizar en una cuenta de ahorro obligatorio, para que tengan algo más.

Pero aquí partimos al revés, para todos es obligatorio ahorrar en una cuenta individual, sin preocuparnos si tienen condiciones o no. Y estamos viendo que el 80% no logra hacerlo, no logra llegar a un nivel mínimo suficiente. Entonces ahí vienen todos los problemas. Y esta propuesta que hacemos es más bien construir lo que no existe, que es esa institución colectiva, solidaria, con el fin de dar pensiones dignas a todos.

¿Usted cree que una AFP estatal pueda aportar algo nuevo al sistema?

En la medida que es AFP, no. Lo que nosotros estamos planteando es una cosa distinta. AFP estatal significa que va a cumplir el mismo rol que las otras AFP, va a estar en el mismo juego, en la misma lógica, y esa es la que queremos cambiar. Lo que nosotros queremos es una institución de ahorro colectivo, con participación de los trabajadores, tripartita, y que se ocupe de entender la relación entre el trabajo -que no es solamente remunerado- y las pensiones.

Una AFP estatal significa que va a cumplir el mismo rol que las otras AFP, va a estar en el mismo juego, en la misma lógica, y esa es la que queremos cambiar.

Uno se pregunta también ¿qué pasa con los trabajadores del sector informal, que no cotizan en las AFP?

En el proyecto de ley que presentó este Gobierno se propone aumentar en 4 puntos el aporte del empleador. Y también nos preguntamos ¿qué pasa con la gente que no tiene empleador? No dicen nada sobre ellos. ¿Entonces ellos van a tener que poner el 4% adicional? Generalmente ellos son cuentapropistas, informales, emprendedores o trabajadores independientes que están tratando de sobrevivir, y la menor intención que tienen en este momento es sacar más plata para pensionarse en el futuro.

Habría que entender bien cómo está sobreviviendo esa gente. Cómo está haciendo su vida rutinaria, en la vida activa, para pagar los colegios, la casa, los peajes, todo lo que nos cobran, y además estar ahorrando para la vejez. Entonces, creo que hay que tener otra visión del mercado del trabajo, entendido de forma amplia, trabajo tanto remunerado como no remunerado, con o sin empleador, formal o informal, como quieras llamarlo, esa realidad no la ha visto nadie hasta ahora en el diseño del sistema de pensiones.

¿En 2008 no se dieron cuenta que más de la mitad de los trabajadores formales e informales no llega ni a un mínimo para jubilar?

El pilar solidario que se creó con la reforma de 2008 más o menos cubrió a la otra mitad, pero con mínimos paupérrimos: la Pensión Básica Solidaria y el Aporte Previsional Solidario para los otros. Esto empezó a funcionar, pero en el primer gobierno de Piñera, no hizo nada más. Vino el segundo gobierno de Michelle Bachelet y se dijo que se estaban dando pensiones paupérrimas. Empezaron a salir las cifras en la Comisión Bravo (2015) y vimos que el 78% de las pensiones que se estaban entregando estaban bajo el salario mínimo, que hoy está en más o menos 280 mil pesos. Y uno dice, ¿todos los adultos mayores van a poder vivir con eso, o una pareja con 560? Claramente no. Y uno está viendo hoy que la gente no puede ni pagar las contribuciones de sus casas con las jubilaciones que tienen. Entonces el problema es serio.

Nos dimos cuenta de que no solo había un problema de cobertura, que se había resuelto con el pilar solidario, sino lo que se llama el problema de suficiencia. Nos preguntamos, ¿es suficiente la pensión que se está dando, o que se está autofinanciando, o que se está subsidiando? O sea, que todos tengan un nivel suficiente de ingresos para solventar los gastos en el periodo de vejez. Y ahí viene la noción de cómo se asegura un piso mínimo de protección social para los adultos mayores. Esta es la pieza clave que debe tener todo sistema de pensiones que tena como prioridad la protección social.

¿Qué es lo que ahora debiera cambiar para reforzar el pilar solidario?

El pilar solidario tiene dos parámetros fundamentales. Uno es el nivel de la Pensión Básica Solidaria, aquel beneficio que se le da a quien no cotiza nada, el cual se va a incrementar un poco y que hoy está en 107 mil pesos, e irá a llegar a unos 130 mil. No va a ser muy significativo. Después está la Pensión Básica con Aporte Solidario, que significa hasta donde llego yo subsidiando, que hoy está como en 307 mil pesos y lo subirán un poquito más. Pero el tema es que, para acceder a eso, si eres pensionado, voy a pedir el subsidio, porque no te lo dan automáticamente, ni te lo entregan las AFP, tienes que ir a pedirlo a una municipalidad u otro lado. Y viene una estigmatización horrible, porque tienes que demostrar por qué eres pobre. Solo entonces tienes derecho a una pensión. O sea, es una pensión asistencial, no es un derecho. Y eso hay que cambiarlo.

El 4% adicional de cotización con cargo al empleador que propone la nueva reforma de Piñera, ¿debe ser administrado por qué agente, privado o público?

Como nosotros estamos planteando que aquí lo que se necesita es financiamiento para hacer solidaridad, para pensar en la sociedad y como le vamos a dar pensiones dignas a todos, consideraríamos que sería mejor que ese 4% que aportarán los empleadores fuera administrado en forma colectiva y con criterios de seguridad social. Aquí el único criterio es ahorro para mi trabajador y nada más, y si otro necesita no me pidan a mí, para eso está el Estado. Pero el Estado dice que no tiene plata, que no le alcanza.

Con esta propuesta de reforma se dice que la pensión aumentaría en 40%. ¿Es así?

La lógica con que dicen eso es comunicacional. Porque que te digan que te va a aumentar 40% la pensión, cifra que parece muy grande, pero si tengo una pensión de 150 mil pesos, con ese porcentaje va a aumentar 60 mil pesos, para quedar en 210 mil pesos, pero tampoco hago mucho con eso. Pero es una ayuda y se puede hacer.

El futuro es incierto porque sabemos que el mercado del trabajo es inestable, entonces probablemente tendremos una proporción considerable de trabajadores con empleos precarios, con periodos de cesantía y lagunas previsionales, por lo tanto, cotizando en forma intermitente. Segundo, sabemos que la rentabilidad está cayendo, ya no es 8% sino que está ajustándose para promediar en 4% real anual. Y tercero, está aumentando la expectativa de vida.

Entonces, ese 40% se va a diluir en esas cosas, con suerte será 10, 15% más. Pero eso de que será 40% de aumento es una estrategia comunicacional. Suena rimbombante el número, pero en términos absolutos no va a hacer mucho porque estamos partiendo de niveles paupérrimos. Y se va a diluir con cambios en las condiciones de trabajo, cambios en las rentabilidades y cambios en la esperanza de vida.

¿Podría hacerlo mejor un agente estatal? ¿Cuál sería la ventaja?

El tema no es quien lo haga, el tema es que necesitas ser solidario, volver a pensar en seguridad social. Y uno de los principios de la seguridad social es la solidaridad. Estamos diciendo que las pensiones se financian con ahorro, es decir, que los que tienen mayor capacidad de ahorro ayuden a quienes tienen menor capacidad de ahorro, tan sencillo como eso.

Ese concepto es el que se perdió con la reforma previsional de 1981, cuando se estableció el dogma de que la cotización es propiedad tuya y has con ella lo que quieras. Desde ese momento nos transformaron en seres egoístas, entre comillas. Hasta en las marchas contra las AFP hay gente que dice estoy acá pero no vayan a tocar mi ahorro, o mi 4% adicional.

Ese es un gran tema, porque la forma de pensar del chileno medio hace difícil establecer algo como lo que usted plantea.

Nos han transformado en consumidores de todo, de educación, de salud, ahora de servicios financieros para mejorar el ahorro para las pensiones. Pero uno tiene que romper con esa miopía y preguntarse qué va a pasar cuando yo esté en la categoría en que no puedo consumir. Cuando te toque. Te dicen es que el Estado se hace cargo, pero el Estado se hace cargo asistencialmente, para los pobres, no para lo que es la clase media.

Y aquí lo que estamos viendo es que la gran clase media va a caer por debajo del salario mínimo cuando reciban sus pensiones. Esa miopía existe. Algunos piensan que tienen mucho ahorro y que van a recibir una gran “tucada” cuando se retiren y se estrellan con la dura realidad que hoy ofrece el sistema.

¿Hay alguna solución de fondo, estructural?

Aquí viene el tema con el cual partimos: hasta ahora hemos estado regulando una industria y no nos hemos preocupado de los resultados de esta industria en las personas. Hemos estado regulando si es eficiente, si reduce los costos, si es competitiva, si la rentabilidad del fondo A, B, C, o D es la adecuada, pero no nos preocupamos del objetivo final que es lograr pensiones dignas. Este es el fondo del problema, por eso tenemos que cambiar la lógica y pasar de la concepción del sistema como una industria a uno de seguridad social, el cual incorpora el concepto de solidaridad social.
Eso en el futuro, pero ¿qué cambios urgentes propone para perfeccionar el o los mecanismos para pensionarse hoy?
Los mecanismos que hoy existen son los que está moviendo el actual gobierno con su lógica, pero de antemano podemos presagiar que no van a lograr mucho. Va a aumentar un poquito el Aporte Previsional Solidario de Vejez (APVS) y el Aporte del Pilar Solidario (APS), y les va a dar algunos bonos con cierto gradualismo a personas que hayan cotizado mucho, y que ya son favorecidas. Los que nos preocupan son los que cotizan poco o nada.
Con la lógica del actual sistema, realmente no hay que tener expectativas de que van a cambiar mucho las pensiones, aun aceptando todo lo que el gobierno está diciendo. Ese 40% no va a ser ni en lo inmediato ni en el futuro.

¿Y qué se hace entonces?

Estamos en una situación dramática y lo primero que debiéramos hacer es parar esta dinámica y pensar cuál es el nivel de dignidad que queremos que nuestros adultos mayores alcancen.
Y eso implica, no sólo un sistema de pensiones, sino también políticas de envejecimiento. Hoy día hablan de que van a destinar algo para los que no son autovalentes, me parece una buena idea, pero no es parte de un sistema de pensiones, eso debería ser parte de una política de envejecimiento. Darle movilización gratuita, remedios gratuitos, hay muchas cosas que se pueden hacer, pero este país, como es egoísta, no lo está haciendo.

Mirando el entorno internacional, ¿qué modelo de sistema previsional propone?

Me inclino por un sistema mixto. Cuando miras lo que pasa en Europa, en los países de la OCDE, aunque le cueste reconocer al gobierno de Piñera, la mayoría sigue con sus sistemas de reparto, que no están quebrados. Lo que pasa es que los tienen que ajustar paramétricamente, igual como ellos acá piden ajustar paramétricamente este sistema.
Es una tendencia mundial, porque hay más viejos y vivimos más tiempo, esa una realidad. Y bienvenido que seamos más viejos y vivamos más tiempo, el tema es cómo vivimos. Entonces, cuando tienes un sistema de reparto, claramente cada vez la plata que estás recibiendo de los trabajadores no alcanza, porque hay un tema demográfico; no aumentan mucho los aportes y cada vez hay más viejos y viven más. Por lo tanto, tienes que ir ajustando el sistema.

Pero en Europa también hay descontento por este tema.

Sí, hay paros en Europa porque la gente se preocupa porque que les van a bajar un poco las tasas de reemplazo, que es la pensión que van a recibir. Pero eso no implica que quieran eliminar el sistema solidario y no dicen esté quebrado, sino que piden ajustarlo, lo cual ha significado que la gente tiene que retirarse un poco más tarde y con pensiones más bajas. Adicionalmente, se abren a la posibilidad de hacer más ahorro, ya sean en términos voluntarios u obligatorios. Entonces, nosotros partimos al revés. Partimos creando un mercado obligatorio de ahorro, hemos visto que no es suficiente para nadie, y la otra parte la destruimos.

En Chile se mantiene el sistema de reparto para las fuerzas armadas y este paga mejores pensiones que las AFP.

El tema de las fuerzas armadas no tiene la misma lógica de un sistema de reparto. Lo que tienen éstas es un plan de retiro. Cuando entras como cadete o como suboficial a hacer carrera, eso tiene una secuencia en salario, en ascensos, es piramidal, y dada la opción de retiro se va a mantener eso. Eso es un plan de retiro financiado por el gobierno, y como esto es un bien público, dice lo voy a financiar. El tema es que no nos tienen a todos bajo ese mismo trato. Pero ahí la lógica es otra. No es que han estado ahorrando para obtener una pensión.
Lo que más me molesta son las edades de retiro de los uniformados. Ellos pueden recibir una pensión siendo aún jóvenes, porque asumen que no tienen otra opción, pero hoy día si la tienen. Entonces, eso habría que corregirlo. Primero, que realmente reciban la pensión que se merecen, pero a los 65 años igual que todos los hombres, y no a los 45 o 50 años. Y después ir viendo cómo se ajusta a las realidades de todo el país. Pero no va a ser un tema fácil. Es un tema político que hay que resolver.

¿Y cuáles son sus reparos al sistema de reparto propiamente tal?

Yo he tratado de conversar con toda la gente. Por ejemplo, con el movimiento No + AFP, que tienen una preocupación válida. Pero nadie conversa con ellos, nadie dialoga, ni les dice está bien o mal su postura. Desde la Comisión Bravo me preocupé de conversar con ellos para saber qué están pensando.

Ellos dicen que se puede volver al sistema de reparto y proyectan una posibilidad de aquí al año 2100, con una hojita Excel. Pero, si te fijas, cada cierto tiempo van aumentando las tasas de cotización, y no pasa nada con el empleo, que sigue funcionando normalmente. Y después van aumentando el aporte del Estado para que pueda llenar las brechas. Entonces, si siempre decimos que el Estado se va a poner, o vamos a subir la tasa de cotización y no va a pasar nada, aparentemente resulta, pero la realidad no es así.

¿Y cómo es la realidad entonces?

Lo que estamos observando en los países de Europa es que el Estado efectivamente, al final, no se puede poner, tienen que ir postergando la edad de jubilación, bajando las tasas de reemplazo. El ajuste que ellos hacen (en Europa) es por medio de la tasa de cotización, que va a en aumento, y frente a los cambios demográficos hacen cambios paramétricos.

Hace unas semanas el economista Sebastián Edwards declaró en una columna en El Mercurio que el sistema de AFP le había secuestrado su ahorro previsional por ser chileno. ¿Qué opina al respecto?

No solo a él, sino que a todo los trabajadores afiliados a las AFP les han secuestrado su ahorro previsional, porque el sistema en ningún momento te lo devuelve, sino es por medio de la modalidad de renta vitalicia o retiro programado. Es un contrato actuarialmente equivalente, o sea, para ellos es un paquetito bien diseñado, y además ellos definen cómo te lo van a devolver, porque ellos determinan cuál es la rentabilidad con la que están calculando los fondos, y también te determinan la esperanza de vida. Y la regulación ha sido muy débil en esas cosas.

Entonces, esto de que eres propietario, no sólo el señor Edwards, sino que nadie es propietario de sus fondos de pensión, en ningún momento. Lo único que sabes es que estás entregando a estas instituciones la posibilidad de que ellos te compren una renta vitalicia al final, o te entreguen la plata ahorrada de a poco, mediante el retiro programado.

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Editor Política & Economía