Chile: Presupuesto 2017 y la doxa conservadora

La discusión del presupuesto fiscal en Chile para 2017 abre una interesante oportunidad, no solo para tomarle el pulso a la economía chilena, sino también porque esta permite explicitar y evaluar las limitaciones o fuerzas de distintas opciones de política económica. La discusión se hace en un momento muy especial, pues la actividad de la economía chilena se ha ido desacelerando gradualmente desde 2013 y entrando así a un sendero de crecimiento en los últimos tres años que es de poco menos de 2% anual, cifra que prácticamente no cambia con la propuesta del presupuesto 2017.


Por Alexis Guardia Basso

La primera constatación a la que nos remite esta situación es que los motores del crecimiento se han ido apagando, es decir, el gasto en consumo de los hogares, la formación bruta de capital fijo (inversión) y el saldo de la balanza comercial (exportaciones menos importaciones) han ido aflojando su fuerza. En buena medida ello se debe a una insuficiencia de demanda, lo que nos lleva a un segundo aspecto, pues dado el grado de apertura comercial y financiera que tiene esta economía, parece del todo legítimo plantearse la pregunta ¿en qué contexto económico internacional se da esta situación?
En una mirada amplia de la evolución del comercio mundial de bienes y servicios, así como de los flujos de capital como porcentaje del PIB mundial, podríamos acoger los datos que Martin Wolf ha utilizado recientemente en una reflexión sobre la globalización, cuando acota que el comercio mundial está “hoy casi al mismo nivel del registrado en 2008, marcando el período más largo de estagnación desde la segunda guerra mundial; más aún el volumen de comercio se estancó entre enero de 2015 y marzo de 2016.
Por otra parte el stock de activos financieros transfronterizos alcanzó un nivel máximo de 57% del PIB mundial en 2007, cayendo a 36% el 2015. Por último, la entrada de inversión directa extranjera se ha situado bien por debajo del 3,3% del producto mundial, aunque el stock relativo al producto continua aumentando suavemente” (1).
Los países desarrollados no han salido con la fuerza esperada de la crisis financiera de 2008-2009. La reactivación en Estados Unidos es frágil y la europea, dadas sus políticas de austeridad, es anémica. China e India exhiben tasas de crecimiento aún envidiables, pero dentro de un proceso de recomposición de la orientación de su política económica.
Por otra parte, en el diseño de las políticas macroeconómicas predomina en las economías capitalistas la creencia de que solo la política monetaria con una abundancia de dinero barato, (tasas de interés bajísimas o negativas), pueden ayudar a la reactivación económica. Esta concepción pre-keynesiana es hoy fuertemente discutida en Europa. La verdad es que tal proposición no ha tenido el efecto esperado y no ha encendido los motores del crecimiento, en particular la inversión, debido a la ausencia de una demanda efectiva más robusta que rentabilice los proyectos de inversión del sector privado.
El dinero barato y con tasa de interés negativa lo que ha logrado es golpear la rentabilidad del sistema bancario poniendo en riesgo su estabilidad. Véanse los actuales problemas por los que atraviesa el Deutsche Bank.

Situación en Chile

La discusión del reciente presupuesto fiscal en Chile para el 2017 está puesta, por parte del ministerio de Hacienda, en la evolución de la deuda pública dentro de los cánones de lo que el FMI llama “consolidación fiscal”. Es decir, poner la deuda pública respecto al PIB en una trayectoria descendente. Las razones son fáciles de entender, pues mientras más alta es la deuda mayor es la probabilidad de un incumplimiento en su pago y más alto es el spread (la diferencia de tasas de interés) para los préstamos solicitados por el gobierno y por tanto más difícil es alcanzar la sustentabilidad de la deuda. Todo esto repercute en el spread de los préstamos solicitados por el sector privado, afectando con ello la inversión y el consumo (2). Nadie quisiera llegar a esa situación. Grecia lo está pagando muy caro.
¿Cuál es la lógica de Hacienda para evitar un descalabro? Esta entidad propone un aumento modesto del gasto público de 2,7% (la menor tasa en 14 años), un déficit fiscal de 3,3% del PIB y un pronóstico de crecimiento del PIB de 2,25% para el 2017.

La deuda bruta del fisco en 2016 sería de 21,7 % del PIB y subiría a 25,2% del PIB en 2017, la más alta desde 1994.

La deuda bruta del fisco en 2016 sería de 21,7 % del PIB y subiría a 25,2% del PIB en 2017, la más alta desde 1994. Sin embargo, de acuerdo con Hacienda, la deuda neta, es decir restando todos los activos financieros que posee el fisco, sería de -3,3% del PIB. Por tanto, aprovechando las bajas tasas de interés que tiene Chile para la emisión de deuda, se utilizará este expediente para financiar el déficit, más otras operaciones y por tanto no ocupando los recursos del fondo de estabilización que tiene el fisco.
Por último, Hacienda ha depositado todo su optimismo para el logro de una reactivación, en la política monetaria de acuerdo con los preceptos de todos los bancos centrales. Es decir, bajar la tasa de interés (dinero barato) una vez que las expectativas de inflación estén alineadas con la meta de inflación propuesta por el Banco Central, y tenga en consideración además la brecha de crecimiento con respecto al producto potencial.
La política fiscal -particularmente el gasto en inversión- queda cuasi congelado, pues de acuerdo a la doxa conservadora que anima a Hacienda, ello solo hace crecer la deuda y pone en peligro que las clasificadoras de riesgos castiguen los préstamos a Chile con tasas de interés más elevadas, o bien, según la última pomada de esta doxa, de nada o poco sirve aumentar el gasto de inversión del fisco, pues su efecto multiplicador es muy débil. Hasta aquí la argumentación central de Hacienda.
Como es sabido, los preceptos de política monetaria recién expuestos son seguidos (y cada vez más discutidos) por la mayoría de los bancos centrales. Ellos suponen que así se resuelve un problema importante de la economía, pues siguiendo una concepción pre keynesiana, la tasa de interés por si misma va igualar el ahorro con la inversión, al nivel macroeconómico para una tasa de inflación constante. Sin embargo es dudoso que la tasa de interés permita hacer la igualdad señalada, pues la inversión depende mucho más de la demanda o actividad anticipada por los empresarios que de los cambios de los costos de los préstamos tomados aisladamente del resto.
Por otra parte, si el nivel de precios sube cuando aumenta el nivel de actividad, generando una mayor inflación, el Banco Central, dentro de su ortodoxia, debe subir el tipo de interés nominal cuando la inflación se aleja del objetivo, con lo cual se limita el empuje de la actividad privada; o bien indirectamente se castiga a la eficiencia de la política fiscal expansiva (que además tiene la virtud de hacer crecer los ingresos fiscales), penalizando la respuesta positiva del sector privado al aumento del gasto público. Pero en este punto, la doxa conservadora entra en una gran paradoja, pues si para refutar la política fiscal expansiva sostiene que los multiplicadores de esta son bajos, no hay peligro de que arrastre mayor actividad del sector privado y por tanto no hay necesidad de que el Banco Central suba la tasa de interés.
A propósito de este punto, Paul Krugman sostenía: “En una situación de tipo depresiva, los multiplicadores presupuestarios, es decir las repercusiones sobre la economía de la expansión o de la contracción del Estado son mucho más importantes que los que había creído el FMI, u otros organismos como la Comisión Europea. En efecto, el FMI concluye que estos multiplicadores son más o menos equivalentes a los que afirman desde siempre los keynesianos” (3).
En la reciente discusión presupuestaria en Chile, parte del Senado estaba por levantar una política presupuestaria más activa, sobre la base de un aumento moderado de la inversión pública con efectos en el largo plazo, particularmente en infraestructura donde una parte de ella por la vía de concesiones el financiamiento es privado (carreteras), más otras medidas relacionadas con la innovación tecnológica con respaldo en una cartera de proyectos ya estudiados.
El ministro de Hacienda, sin ningún estudio empírico para Chile que lo avalara, sino sobre la base de estudios para otros países levantó el espectro que todo ello tenía poca influencia en la actividad, pues el multiplicador de la inversión pública en Chile era presumiblemente muy bajo (0,1-0,5). Para una economía como la chilena donde entre 20% y 25% del PIB es gasto publico quedan sus dudas. Pero también existen otros estudios empíricos y en particular uno para un conjunto de países de la OCDE, que demuestran que los multiplicadores presupuestarios son superiores en la etapa baja del ciclo donde una baja del gasto público tendría un impacto 4 veces más grande sobre la actividad que en la etapa alta del ciclo (4).
Por último, es importante recordar a Hacienda que la evolución de la deuda pública está vinculada con la evolución de la deuda privada, debido a las fluctuaciones del crecimiento económico y a que ello ocurre por la desaceleración de la inversión, del consumo y del comercio exterior. En ese contexto los privados proyectan un futuro con menos optimismo.
Dicho de una manera más prosaica, los privados estiman ganancias menores, postergan proyectos y buscan desendeudarse, acentuando sus preferencias por la liquidez, pues esperan dificultades más grandes para pagar sus deudas en un ambiente de desaceleración de ingresos o de crecimiento levemente superior al crecimiento de la población.
Un aumento moderado de la inversión pública mejora durablemente las condiciones de la actividad privada y además aumenta los ingresos futuros sobre los cuales se deducirán los impuestos que permitirán financiar el acrecentamiento del endeudamiento público. Cierto es que las clasificadoras de riesgos podrían encarecer el crédito para Chile, pero los años en que los privados han tenido un acceso internacional a un crédito barato, ¿han invertido ellos, de manera significativa, en Chile los últimos cuatro años?

Citas:
(1) Martin Wolf, «The tide of globalisation is turning», en The Financial Times, 6 de septiembre de 2016.
(2) Naturalmente, en condiciones de bajo crecimiento hay que preocuparse de la evolución de la deuda pública, pero también hay que hacerlo respecto a la deuda externa privada. Puede ocurrir que la deuda pública solo represente una pequeña fracción del endeudamiento total de la economía.
(3) Paul Krugman, “Sortez-nous de cette crise… Maintenant ! Prefacio página Xiii. Editorial Flammarion, 2013.
(4) Alan J. Auerbach y Yuriy Gorodnichenko. En NBER Working Paper, N°16.311. Agosto de 2010
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Sobre el Autor

Alexis Guardia

Alexis Guardia

Economista de la Universidad de Chile. Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad de Paris IX. Dauphine.