Aprobada La Reforma Tributaria ¿Ahora Qué?

Decisiva fue la intervención oportuna de la Presidenta de la República que comprometió su capital político para sacar adelante la Reforma. Algo similar ha ocurrido con la reforma educacional. El Presupuesto 2015 junto con el avance en las reformas y el fortalecimiento de la conducción política serán decisivos para el posicionamiento del Gobierno frente a la opinión ciudadana.

Eugenio Rivera Urrutia

La reforma tributaria: algunas lecciones.

El día antes que el gobierno de Michelle Bachelet cumpliera 6 meses, culminó el tercer trámite constitucional del proyecto que reforma el sistema tributario chileno, faltando sólo su promulgación por parte de la Presidenta de la República. Se trata de un gran éxito de la Administración, pues más allá de sus insuficiencias representa un giro respecto de lo que se venía haciendo en los últimos 30 años. Se ha logrado relegitimar en el debate público el cambio tributario como instrumento de política fiscal, se aumenta la participación del impuesto a la renta respecto de los impuestos indirectos (que en general afectan más a los más pobres), se aumenta la tributación del 10% más rico y se dan pasos significativos para eliminar el FUT como mecanismo que favorece la evasión y la elusión. El objetivo redistributivo de la política tributaria se legitima y las visiones de que los impuestos son siempre malos y que los recursos en manos del sector público son una pérdida para el crecimiento, se han debilitado.

El proceso político que llevó a la aprobación del proyecto deja varias lecciones relevantes. Para culminar una reforma de esta magnitud no basta el involucramiento del ministerio responsable. Es indispensable la colaboración del resto del gabinete y la participación activa de la Presidencia. El proceso y la tramitación de la reforma son tan importantes como su contenido. La presentación del proyecto al cabo de 20 días de asumida la nueva Administración y la rápida aprobación por parte de la Cámara de Diputados fueron decisivos para su aprobación definitiva y para no dejar duda de la vocación reformista del Gobierno.

 El proceso político que llevó a la aprobación del proyecto deja varias lecciones relevantes. Para culminar una reforma de esta magnitud no basta el involucramiento del ministerio responsable. Es indispensable la colaboración del resto del gabinete y la participación activa de la Presidencia.

Desde un inicio quedó sin embargo en evidencia la debilidad de la conducción política de la reforma. La agresiva oposición que encontró el proyecto en los principales medios de prensa escrita, en el empresariado, en la derecha y en quienes jugaron papeles relevantes en la conducción económica de los gobiernos de la Concertación, no encontró en el Gobierno una respuesta adecuada. La oposición pudo con comodidad imponer la visión en el debate público que la reforma afectaba a las clases medias, al ahorro y a la inversión. Si bien el Acuerdo Tributario del Senado fue positivo, pues no existía acuerdo en la Nueva Mayoría ahí representada para insistir con algunos aspectos del proyecto inicial y el protocolo no eliminó los ejes fundamentales de la reforma, los aspectos procedimentales fueron poco prolijos y abrieron heridas importantes en la coalición gubernamental. La tramitación del proyecto dejó en evidencia también la debilidad de la Nueva Mayoría. No ha sido suficientemente destacada la forma como se restaron del debate con la oposición una buena mayoría de las principales figuras de la coalición de Gobierno (como también lo hacen en relación con el duro debate en marcha en torno a la reforma educacional). Muchos de los que se involucraron parecían más comentaristas e incluso opositores que dirigentes comprometidos con el Gobierno. Decisiva fue la intervención oportuna de la Presidenta de la República que comprometió su capital político para sacar adelante la reforma. Algo similar ha ocurrido con la reforma educacional.

 Si bien el Acuerdo Tributario del Senado fue positivo, pues no existía acuerdo en la Nueva Mayoría, los aspectos procedimentales fueron poco prolijos y abrieron heridas importantes en la coalición gubernamental.

El mundo empresarial al debe

Los seis meses transcurridos han dejado también en evidencia la debilidad del mundo empresarial desde el punto de vista del desarrollo nacional. Su gran preocupación ha sido la estrecha defensa de sus intereses corporativos. Sólo la decisión gubernamental sostenida por el fuerte apoyo que recibió Bachelet en las urnas pudo doblegar la cerrada oposición. Contrasta con la activa oposición a la reforma la falta de preocupación del empresariado por hacer frente a las debilidades estructurales que presenta el crecimiento económico. Pareciera que sólo se sienten cómodos en una economía que sigue basada en la explotación de los recursos naturales, poco intensiva en conocimiento e innovación, dependiente de los fuertes subsidios que genera una baja carga tributaria (comparada con cualquier país de la OCDE e incluso de varios países de América Latina), un sistema de capitalización individual que pone a su disposición recursos a bajo costo, una legislación laboral que dificulta la organización sindical y la negociación colectiva contribuyendo esto a mantener la desigual distribución del ingreso. Le hace falta al país una renovación del liderazgo tanto en las empresas como en las organizaciones empresariales para que este sector se ponga a tono con los desafíos del futuro.

 Los seis meses transcurridos han dejado también en evidencia la debilidad del mundo empresarial desde el punto de vista del desarrollo nacional. Su gran preocupación ha sido la estrecha defensa de sus intereses corporativos. 

La desaceleración económica y los dilemas que enfrenta el gobierno.

El debate político reciente ha estado marcado por la desaceleración económica. Cualquier analista serio tiene claro que la desaceleración comenzó ya desde principios del año 2013. En mayo de ese año, el IMACEC mostró un crecimiento de apenas un 3,5% en 12 meses; posteriormente en los meses de octubre, noviembre y diciembre el IMACEC creció en torno al 2,7% mostrando en enero del presente año un crecimiento de 1,5% en 12 meses. Más claro aún es el comportamiento de la inversión: esta creció apenas en un 0,4% en el año 2013 (presentando una caída de 12% en el último trimestre del año). Pese a estos datos categóricos, la oposición ha logrado imponer la visión de que la desaceleración económica deriva de la incertidumbre que las reformas de la Administración han provocado en los distintos agentes económicos. Las insuficiencias de la conducción política de las reformas, la falta de una perspectiva de largo plazo que permita insertar el esfuerzo reformista en un proyecto coherente, la virulenta campaña opositora pueden, efectivamente, haber provocado una cierta incertidumbre entre los inversionistas. No obstante, los problemas que enfrenta la inversión derivan de fenómenos mucho más objetivos. Existe consenso respecto de los problemas de agotamiento del ciclo minero; de las dificultades y la volatilidad de la economía internacional (la Unión Europea dando tumbos y una economía China buscando un mejor equilibrio entre las exportaciones y el aumento del consumo interno acentuado todo ello por las dificultades en Medio Oriente y en el entorno ruso) que afectan también a los otros países de la Región.

No obstante lo decisivo deriva de problemas estructurales de la economía nacional. Es un problema la falta de diversificación de la economía: las exportaciones de cobre siguen representando más del 50% del total exportado, tal como ocurría hace décadas. La industria sigue perdiendo relevancia. El estancamiento del crecimiento de la productividad desde hace casi 15 años, tema que el debate económico se ha demorado en incorporar, responde a problemas relacionados con la baja inversión en investigación y desarrollo, la exclusión de las PYMES del proceso de modernización de la economía y la mala calidad de los recursos humanos que está preparando el deficiente sistema educativo nacional. También afectan el crecimiento de la productividad los problemas del sector energético cuyos costos han crecido fuertemente. Este último aspecto deja en evidencia las dificultades ya antiguas del liderazgo político para que la sociedad concuerde una mirada común sobre la matriz energética y la relación entre crecimiento económico y protección del medioambiente.

En tal sentido, se equivoca el vocero de Gobierno cuando señala que la desaceleración es simplemente un problema cíclico o cuando el Ministro de Hacienda señala, sin más, que las condiciones para invertir están dadas. Enfrentamos un doble problema. Por una parte un gran malestar social y un modelo económico que ya desde hace tiempo está dando muestras de agotamiento.

El debate en torno a estos dos temas concentrará la discusión política en el próximo período. La derecha está buscando unificarse en torno a un discurso que afirma que la Presidenta Bachelet ganó por la confianza que generaba en la ciudadanía y no por el programa de reformas que le propuso al país. Sostiene además que las reformas propuestas son resultado de un diagnóstico equivocado derivado de haber creído ciegamente que la movilización estudiantil representaban los anhelos profundos de cambio de los chilenos. Para la derecha la profunda disconformidad de la ciudadanía con la educación, con el sistema de capitalización individual, con los dos sistemas de salud existentes, con la persistencia de la alta desigualdad, el desigual futuro de los hijos según la condición socio económico del hogar, son una invención de la intelectualidad de izquierda. A esta misma conclusión llega un artículo en el Qué Pasa de Mauricio Morales que basado en datos sobre la desafección que sufre el sistema político y un natural apego al orden de la población busca afirmar, sin datos que lo sustenten, que la ciudadanía no quiere cambios profundos en los temas indicados. Es indispensable tener en cuenta que renunciar a las reformas comprometidas representaría el quiebre de la Administración con su base social.

El problema de fondo que explica los problemas que enfrenta el gobierno radica en la conducción política. Los errores cometidos en la tramitación de la reforma tributaria, la falta de claridad en torno a la reforma educacional (a lo que se suman una falta de empatía de las autoridades del sector con las familias y otros actores relevantes), la baja presencia política de un grupo importante de ministros, la inexistencia política de la mayor parte de los subsecretarios está permitiendo que la oposición acumule fuerza política y social y la falta de consistencia de la Nueva Mayoría, están poniendo al Gobierno en la defensiva generando la sensación que es necesario optar entre crecimiento y el proceso de reformas.

El problema de fondo que explica los problemas que enfrenta el gobierno radica en la conducción política. Los errores cometidos en la tramitación de la reforma tributaria, la falta de claridad en torno a la reforma educacional, la baja presencia política de un grupo importante de ministros, la inexistencia política de la mayor parte de los subsecretarios está permitiendo que la oposición acumule fuerza política y social, y la falta de consistencia de la Nueva Mayoría, están poniendo al Gobierno en la defensiva. 

Sin duda se necesitan ajustes para dar cuenta de estos problemas. Es probable sin embargo, que el primer desafío lo enfrente el gobierno en el campo económico. La desaceleración económica ha sido enfrentada con retraso, con un programa modesto (como son las medidas para asegurar una plena ejecución presupuestaria o las medidas de capitalización de CODELCO y el Banco del Estado) y arengas optimistas. No es esto lo que necesita el país para superar los problemas estructurales y para salir de una discusión agotadora sobre la incertidumbre que sólo lleva agua al molino de la oposición. Se requiere un activismo renovado del Estado para relanzar en serio el programa que se necesita en infraestructura. Ricardo Lagos ha señalado con razón varias de las obras que se requieren para que la infraestructura contribuya al desarrollo de la productividad y la competitividad de la economía (Algunos temas de futuro: Apuntes de Lagos) más allá de las críticas que se merezca su visión del sistema de concesiones (que este autor analizó en El discurso de Lagos) y de las complejidades que tuvo su intervención en ICARE (cuestión analizada por este autor en Reformas o crecimiento económico: un falso dilema). No es una buena señal para el país ni para el empresariado de que pese a los grandes requerimientos de gasto e inversión pública se mantenga el objetivo de lograr el balance estructural en las finanzas públicas de aquí al año 2018. Los recursos de la reforma tributaria apenas alcanzarán para las reformas sociales. En el ámbito de la investigación y desarrollo es necesario dar un gran paso, invertir mucho más en las universidades, en la PYME. La Agenda de Productividad tiene elementos interesantes pero está pensada en pequeño y ello no da cuenta de lo que se necesita. Una perspectiva ambiciosa permitiría impulsar otra conversación con el empresariado dejando huérfano a la oposición política obligándola además a renovar su discurso y romper definitivamente con la herencia económica de la dictadura.

Es por ello que el Presupuesto para el año 2015 será crucial para evaluar si el equipo económico está a la altura de los acontecimientos. En este contexto, es interesante el diagnóstico que hace Gonzalo Martner respeto del debilitamiento del consumo, la necesidad de que el Banco Central mantenga su política de reducción de la Tasa de Política Monetaria (pues no son temas de costo lo que está impulsando la inflación) y la propuesta de que el Gobierno aumente de forma importante las remuneraciones del sector público en la próxima negociación salarial con el objeto de contribuir a un aumento del consumo y la demanda, y mejorar las expectativas de los consumidores (¿Ciclo económico o ciclo político?). Esto junto con el avance en las reformas y el fortalecimiento de la conducción política serán decisivos para el posicionamiento del Gobierno frente a la opinión ciudadana.

Fotografía: Prensa Presidencia

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Sobre el Autor

Eugenio Rivera Urrutia

Eugenio Rivera Urrutia

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales por la Freie Universität de Berlín. Consultor de CEPAL, BID, FAO, Banco Mundial, PNUD e IDRC, además de asesor en varios gobiernos de América Latina. Actualmente es director del Programa de Economía de la Fundación Chile 21.